2010年3月30日 星期二

一度消失的城市


一般而言,一個稱為「市」的地方自治法人除了與其他城市合併,很少見過會被廢除的。不過,臺灣有個城市曾一度被取消「市」的資格。這個城市是嘉義。1950-1951 年期間,嘉義市被支解為新東、新西、新南、新北四個鎮。為什麼會發生這種事情呢?


臺灣的市制始於 1920 年,最先成立的三個市為臺北市、臺中市、臺南市。隨後,基隆、高雄、新竹、嘉義、彰化、屏東、宜蘭、花蓮港也陸續升格為市。到了二次大戰終戰之際,臺灣共有 11 個市。這些市分別隸屬於五州三廳之下,享有一定程度的自治權。然而,隨著政權更替,五州三廳改制為八個縣,這些市的地位立刻發生問題。

在當時的中國行政體系中,市有兩種層級:院轄市與省轄市,但沒有縣轄市。在縣的管轄之下,都市化地區設鎮、鄉村地區設鄉。在中國,縣政府所在地最常見的名稱是:城關鎮。然而,臺灣的五州三廳一旦改制為縣,原本隸屬於州廳之下的市豈不成了縣轄市?既然縣轄市於法無據,解決的途徑只有兩種:升格為與縣同級的省轄市,或者改制為鎮。

於是,在 11 個市當中,宜蘭市與花蓮港市除外的 9 個市皆升格為省轄市。至於宜蘭市與花蓮港市的人口皆不足 5 萬人,若與人口動輒超過 100 萬的縣同級,實在不合理。但改制為鎮,又擔心引發民意反彈。最後,臺灣省行政長官公署採取折衷辦法,以一紙行政命令 [1] 讓宜蘭市與花蓮市以縣轄市的地位保留下去。臺灣省行政長官公署言明這是過渡性質:「縣轄市之設置,純為適應特殊情形,俟將來市政發達,建設進步,人口增加,再逐漸改為省轄之市。」[2]

另一方面,在 9 個省轄市當中,除了臺北市、高雄市、臺南市以外,其餘人口皆不足 10 萬人。規模不足使許多省轄市難以維持縣級單位的財政。於是在 1950 年的行政區重劃中,除了臺北、基隆、臺中、臺南、高雄繼續維持省轄市的地位,其他四個省轄市回歸縣轄。既然宜蘭市與花蓮市已經為縣轄市開了先例,這四個失去省轄市地位的城市應可循例改為縣轄市,不必改為鎮。不過,設置縣轄市的行政命令畢竟與法律抵觸,國民黨政府很想廢掉這條用來磨合中國制度與日本制度的尾巴。結果,嘉義市就這樣被選來試驗廢除縣轄市的可行性。

嘉義市於 1930 年成立,隸屬於臺南州。戰後,嘉義市獨立為省轄市,與臺南州改制的臺南縣同級。到了 1950 年,臺南縣分出嘉義縣,而嘉義市併入嘉義縣。按照宜蘭市與花蓮市的先例,嘉義市應可改制為縣轄市。不過,國民黨政府為了試驗廢除縣轄市的可行性,把嘉義市支解為新東、新西、新南、新北四個鎮。可想而知,接下來的一年,嘉義市民大反彈。國民黨政府發現縣轄市廢不得,趕緊於 1951 年將新東、新西、新南、新北四鎮併回嘉義市。

於是,原本於法無據、只是過渡性質的縣轄市,就這麼一路延續下來,數量愈來愈多。最後,反倒是法律得遷就既定事實而做出調整了。


註釋:
[1] 臺灣省縣轄市組織規程
[2] 臺灣省行政長官公署公報民國34年12月29日第一卷第九期


16 則留言:

  1. 哇!真讚,這段歷史看了很多次,第一次看到有人把圖畫出來的。Richter真是太厲害了!

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  2. 忍不住留個言
    一直很喜歡這個系列的文字
    Richter大太強大了!

    但這篇尤其好
    對年紀不夠多的大學生C來說歷史感很強烈

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  3. 非常想請教是怎麼找出確切各鎮的邊界呢

    另外當時的報紙是用「市區四鎮」來稱呼支解後的嘉義市

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  4. 當初只是為了宜蘭跟花蓮而做的權宜措施
    最後讓中國的市制發生重大變化
    連市轄縣都跑出來了

    版主回覆:(03/29/2010 09:44:34 AM)


    中國的市轄縣跟臺灣無關。

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  5. 嘉義市全島前五是排不上的,
    因為當年的瑞芳都比嘉義市人多,
    光復初年嘉義市人口約6萬,
    同時的瑞芳人口超過7萬人,流動人口更多。
    嘉義市會取得「市」的地位,
    主因是地理區位,而不是人口數。

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  6. 坦白說我覺得從地方自治的角度,把成形的都市拆掉成較小的行政區,並非不可以也不是沒有國外的例子.嘉義市拆掉最大的問題恐怕是因為嘉義縣市在經濟上與(當時在)政治上都存在的巨大落差.

    行政區合併卻不改下級行政區劃的話有時候也有奇妙的效果,有興趣的人可以看看布魯賽爾的奇怪形狀:P

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  7. 中國內地沒有「市轄縣」,有的是「縣級市」。雖然實際上縣的確是市轄的。

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  8. 一般的說法是:中國沒有「縣轄市」,台灣沒有「市轄縣」。
    不過這兩個講法都有例外。

    台灣的縣轄市是戰後將五州三廳改成八大縣的時候冒出來的,中國以前沒有。那時,州跟廳改成縣、郡改成區,於是原來州底下的市,比較大的就升格為跟縣同級的省轄市,不然就只好保留下來成為「縣轄市」。

    中國本來也沒有「市轄縣」,民國成立以後,本來的理念是要廢除清代的「府」這級。可是後來實際操作上,不管是北洋、廣州、南京、重慶政府(大家都知道「中華民國政府」是複數吧),幾乎都很巧合的保留了這層行政區劃,只是稱呼不同。

    廢掉府、州以後,北洋政府在省底下分為道(首長稱觀察使),後來國民政府的時候改稱「第幾區行政督察區」,首長稱為「行政督察專員」,行政機關稱為「某某省第幾區行政督察專員公署」。不過用數字命名的問題很多,不久便又改成以地名命名。

    人民共和國成立後先稱為「專區」,後又改稱「地區」(自治州也是這級)。近年來因為都市化的關係,「撤地設市」,所以都變成「地級市」,才出現一大堆「市轄縣」。


    回來講台灣吧。台灣歷史上曾經出現(實質上的)「市轄縣」。戰後台灣省有一個縣級的「陽明山管理局」。後來台北市從省轄市升格為直轄市,陽明山管理局併入台北市轄區,就出現了市轄縣。這種情況直到陽明山管理局廢掉才消失。

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  9. 我一直以為縣轄市是原本就有的制度
    沒想到是因為這個原因而冒出來的...

    這篇文章讓我長了知識,感謝 !!

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  10. 請問一下
    五都縣市合併以後
    縣轄的鄉鎮市會變成市轄鄉、市轄鎮、市轄市還是全部變成市轄區?

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  11. 暫時通通變成市轄區

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  12. 記得上海、重慶底下有市轄縣,
    東京都轄下有區、市、郡、離島,
    以後會變成那個樣子嗎??

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  13. 如果改成 嘉東 嘉西 嘉南 嘉北 會不會好一點??

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  14. 早在中華民國大陸時期就己經出現過縣轄市了,如1911年江蘇省軍政府公佈了《江蘇暫行市鄉制》,率先將《城鎮鄉地方自治章程》中的「城鎮」建制改為「市」建制,城鎮自治改稱市自治,是為中華民國縣轄市的初端。其後部分省份都督曾公佈暫行市鄉制,但此縣轄市屬地方政府自行訂定,不在中央行政區劃建制當中。直至民國10年(1921年)7月3日,北洋政府頒布《市自治制》,市制乃正式通用於全國。當時縣轄市屬「普通市」,受縣知事監督,人口滿1萬人以上的城鎮均可設立,市設市長1人。

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  15. 某些台灣人真是莫名其妙,別人有的,自己也要不擇手段的要到,竟然癩蝦蟆想吃天鵝。舉凡很多縣市多爭相都要設機場→捷運→國際港口,被忽略的,又再吵變成了就是次等公民(一群臭番)。這什麼邏輯,每個地方都有自己合適的地位,這麼簡單的道理還不懂嗎?

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  16. 另外,日治時代的七大城市(七大車站),戰後北、高兩市,不久就成為直轄市,其他五大城市(基隆、新竹、台中、嘉義、台南)成了省轄市。〈p.s.看看成為省轄市的條件又是什麼?人口需介於50萬~125萬,結果開列外讓基隆、新竹、嘉義升為省轄市,又在高唱自己的歷史包袱。〉
    台中、台南在2010年合併升格成直轄市,這道還說得通,畢竟這兩處確實有能力且有需求成為直轄市。

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