2008年2月19日 星期二

如何改善行政區劃

從政客、學者到網路鄉民,很多人都喜歡當專家,推出自認為最好的行政區調整方案。確實,在地圖上分封諸侯還蠻好玩的,我小學時就會玩了。不過,行政區如果不合時宜,感受最深的應該是當地人,而不會是安樂椅上的專家。行政區如何才能改善,也應該是當地人自己比較清楚。日本的平成大合併,扎扎實實地為我們上了一堂民主課。2003 年到 2007 年,日本的市町村一舉從 3190 個整併為 1804 個,也有市町村從 A 縣投靠到 B 縣的案例。如此大規模的調整,全部由地方民眾自行協商、公民投票而成,不是專家設計。


中央政府推動行政區劃調整,重點應該是決定如何配置中央、地方的財政收支。在不同的財政收支配置下,地方自治體會自動找出對他們最有利的區劃,根本不需要上層來玩分封諸侯。假設中央政府認為縣市有需要整併,只要端出財政上的誘因即可。例如,原先規定縣市人口達 200 萬準用直轄市待遇。中央可以推出優惠條例,允許在限定期間 (三年或五年) 內完成合併公投的縣市,人口達 100 萬即準用直轄市待遇。如此一來,會發生什麼事情呢?

臺中縣市、臺南縣市大概很快就會協商舉辦合併公投。嘉義縣市也可能協商合併,但他們加起來還不到 100 萬人,所以會去遊說雲林縣民加入他們。這時,雲林縣民就得考慮繼續當縣民好、還是當直轄市公民好了。新竹縣市也可能協商合併,他們加起來也不到 100 萬人。新竹人可以遊說桃園縣民加入他們,但桃園縣民 (194萬人) 可能覺得靠自己就能升格了。新竹人也可以遊說苗栗縣民加入他們,成功機率或許較高。

同理,原先規定鄉鎮人口達 15 萬升格縣轄市。縣市也可以推出優惠條例,允許在限定期間 (三年或五年) 內完成合併公投的鄉鎮,人口達 10 萬即可升格。如此一來,人口只有 8 萬的鹿港人為了當市民,可以去遊說福興鄉民:「福鹿本一家,福興人也是鹿港人」,看看後者願不願意接受。

我們還應該允許鄉鎮居民決定要不要繼續跟隨現有縣市。例如,如果很多鶯歌人覺得他們跟桃園關係比較密切,可以舉辦「留在臺北縣?還是加入桃園縣?」的公投。

透過這樣的方式來調整行政區劃,不但比專家獨斷更符合民眾的實際生活需求。而且,透過一次又一次對公共事務的討論與表決,人們的民主素養將因此而深化。


延伸閱讀:
平成大合併──由下而上?


10 則留言:

  1. 很好奇,我只能模糊地想像行政區重劃對於地方財政分配有影響(所謂「統籌分配款」嗎??),不知道對於地方財政上的具體影響會是什麼?另外,除了財政和名稱(可能)不同之外,重劃行政區對於地方居民還有其他的影響嗎?其實也是挺矛盾的現象,人權鬥士們講求各種各樣的人權,可是對很多人來說(應該也包括我吧),我們自己對於許多權力的必要性都不甚瞭解。可以請 Richter 兄指點一下嗎?謝謝。

    版主回覆:(01/30/2008 05:36:57 AM)


    為什麼要重劃行政區,很多人已經提出大量理由了。我們不妨觀察謝先生與馬先生的理由是什麼。不過,我這邊回答的並不是這個問題。我所談的是,若要重劃行政區,應該由下而上,不要專家說了算。

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  2. 由下往上的最大好處是政治可行性高。

    現實一點講,地方鄉鎮市的政治人物就是樁腳,由上面直接大筆一揮重劃,等於是破壞這些樁腳原本的勢力,這些人非拼命不可。

    有句話說,"最高明的拒絕是讓你自己不要了"。反過來說,讓這些樁腳自己去爭取政治利益極大化,還比較容易推動。

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  3. 分享幾點門外漢的想法...
    1. 從制度上著手,而不是由上而下的,或是個案式(如台中縣市合併)的進行行政區劃重整,這個概念個人相當支持;不過,在台灣的政治及媒體環境中,卻很少給公民這樣的行政區劃想像,應該還需要多倡導。
    2. 其實在設計行政區劃時,地方及中央事務應該要再予以釐清,以及財源分配應該更兼顧地方自治及公平正義。其實現在縣市稅源很少,在應付經常門支出都常常出問題,而資本門支出常常仰賴中央補助。這部分,也許需要經過更多人集思廣益,以及透過各種方式讓大家更理解問題的根源。
    3. 某些迷思也許需要打破,如行政區需要等面積、等人口,或是屬於同一個生活圈等等。雖然同個「生活圈」比較有命運共同體的感覺,但在地方治理上,不同的行政區劃未必是比較好的。也許成本稍高,但地方也許更有特色及活力。
    4. 以目前的台灣政治現實來看,制度應該是中央頗主導,而且,考量的也許是「中央政府支出的成本」。然而,最小成本未必等於效益,也未必是福祉-成本的最適化。但換個角度想,這個議題應該還會繼續「研議」個好幾年吧?只能期待到時候台灣的民主及社會力更成熟。
    5. 您內文沒提到鄉鎮...我認為鄉鎮可以整併(但也不要以人口為基準來整併,如,很多傳統農業地帶的鄉鎮都是有其自明性的,雖然人口少,但別的鄉鎮也未必夠大到可以讓別人願意併入),但我目前不認為鄉鎮應該派出所化。畢竟,地方自治實施不易,也許現在有很多事務不盡人意(如地方派系),但應該就此改善,而非削足適履,廢掉鄉鎮的自治(鄉鎮自治一樣有自有財源等問題)。
    6. 行政區劃,有些概念還是要提的。如是不是要大/中/小縣市、大/小鄉鎮的架構?如雲嘉南合併即為大縣市,維持現狀或僅是嘉義、台南縣市合併為中縣市,而把人口較多的台南再切割為小縣市。另外,鄉鎮若要能「自治」,是否需要擴大規模?增加財源?還是仍讓鄉鎮維持現狀,但可能也就像是縣府派出機構,而沒有真正主導地方發展的能量。而這個架構,也會回到資源分配及地方事務權限的問題。個人不贊成四級政府。
    7. 最後,謝謝您的分享。至少,我學到日本是這麼執行行政區劃重整的議題。

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  4. 看到行政區重劃,我不得不提加拿大這邊的作法。當然不可能完全適用,但是可以作為參考。
    加拿大有三級政府,聯邦、省以及地區。其實它的地區的面積都不大,通常是二到三個鄉鎮市加起來這麼大,人口也相當。而地區也分成三種:市(city)、區(district)、村(village),很像我們的鄉鎮市。加拿大這裡沒有直轄市,像多倫多有264萬人,半個雲林縣這麼大,沒有必要說比其他城市的等級還高。我可以建議台灣可以把鄉鎮市依民意合併,之後依人口分配等級,之後往上設省,在上一層就是中央政府了。如果有一些議題是都會性的,可以設Regional District。Regional District介於省和地區之間,很像現在的「縣」,這一層級沒有政府,但是像大眾交通規劃通常以Regional District為單位規劃。
    其實我反對設直轄市,因為這樣對鄰近的鄉鎮是不公平,而且會造成很多爭端,像台北縣要搶統籌分配款一樣。如果原本直轄市人口太多,可以「分裂」,可以自組市或與其它鄉鎮市合併。
    而且我覺得市之下不必要再分區村或里,而且不必要再設行政單位。這樣會造成「政府太多」,選舉也太多。其實台灣是有「國、(省)、縣、鄉、村」五級,實在是太多了!地方自治其實不用太精細!

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  5. 其實我們這邊就留有當初行政區域劃分留下的弊病
    有一群居民,戶籍屬台中縣大甲鎮,但他們的地籍卻屬苗栗縣苑裡鎮
    造成很大的困擾
    這就是政客在分配政治利益時,把百姓的權益和福利給犧牲掉了

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  6. 原文為 回應 a網友下列的說法

    : : 三都十五縣
    : : http://0rz.tw/fa39X
    : 縣市為何要合併成大都會區?我想解答如下,請自行參閱↓
    : <城市群合作才能立足世界版圖>
    : http://www.wretch.cc/blog/abcswatch&article_id=8917990
    : 這是當前世界的潮流,台灣的政府必須有對策才會有競爭力!
    :只是縣市合併後將少掉一些百里侯的位置,所以部分自私的政客會找盡藉口反對......


    (我的回應如下:)


    並非如此

    這篇文章裡 麥克波特 所支持的 並非「政府合併」 而是 「區域合作」




    先談縣市合併

    行政區合併 或者 「都」概念 並非單純地「嫌地方政府太多」

    而是為了因應都心(大城市)的發展所帶來的「都市擴張」的後續效應





    簡單來說 本來只有一間音響店 所以你可以住在隔壁 在音響店上班

    現在 隨著都心吸收資金和人力、都市整體人口成長

    現在這條街整條都是賣音響的 在這條街上班的人 變成在隔壁里的住宅區居住

    然後 人潮吸引服務業 交通發展吸引商業總部 加上市政府的規劃

    最後商業區會越來越大 住宅區會越來越向外擴散 這就是 「都市擴張」






    現在的台北市 其流動人口 多半住在台北縣
    而台北縣人口也極大多數在北市上班

    換言之 對住民而言 北市和北縣都是生活的一部份

    (詳見板上 「台北縣的未來」討論串中 我的回文 或
    http://www.wretch.cc/blog/oodh&article_id=5041900)



    劉曜華 那段「台灣大道」說 重點不該放在 這幾個地方「都叫台中」

    而是在 台中人的生活範圍 是否多會包含這幾個地方

    (我不是台中人 不了解) 意即 台中市民會去港區就業嗎?

    台中市的商品從港區來的嗎?

    說「歷史、生活、科技」 其實並不是城市畫分的關鍵

    而是 工作、居住、子女就學、高級消費、日常消費、休閒、水電供給、交通

    只要居民的上述功能都有被包含 其實就是一個城市該有的規模



    以桃園來說 我就不確定它是否該被合併進新竹或大台北

    桃園是一個尷尬的存在 它向台北有山 但桃園行政區又包含了山的另一頭

    (部份林口 迴龍)

    不只是行政區 連桃園市區 都「爬坡」到山上 連帶龜山鄉的人口也多了起來

    但說要把它算進大台北 似乎又還不夠「融洽」



    往新竹也有山 但在地理和文化上 又習慣被以「桃竹苗」稱呼

    實際上桃園縣民 和新竹的互動關系我看甚至比台北的少



    台南也是 台南縣 除了南部會往高雄發展外

    機乎整個生活機能 除了住 都是在台南市解決的 上高中也來台南市唸

    逛百貨也來台南市 一整個和高雄、尤其 嘉義無關




    像 桃竹、 嘉南 這樣 不是源於都市擴散 而是源自資源整合訴求
    而提出的行政區合併

    一如 劉曜華說 「實際上是一個台中 卻被三個行政單位分割」

    桃竹、嘉南 合併後 「實際上仍是兩個城市 卻被一個上級單位所統轄」



    夏鑄九 所題的 區域級政府 其實有很多型式

    其一是如同以前的"省" 也就是 不廢除縣的自治和單位 而是出現一個

    「向中央分權」 的次級政府 也就是說 北區中 還有台北市
    而不是北區下轄信義區

    這樣的型式

    並無法實際「解除」各行政區的本位主義 -- 還是各自為政

    但,正好可以「解決」各行政區的本位主義 -- 不致於 桃園的稅金拿去新竹用



    另一種模式 則是相反 並非向上分權 而是向下集權

    區域下 就直接轄有鄉、縣市、鎮

    這樣的作法 雖然在行政劃分上打破了原行政區的疆域

    但 生活在台南市的台南縣民 並不會因此就跑去嘉義市

    可以想像 未來的 嘉南區 就像日本分「關西、關東」一樣

    住民們透過民代、透過成見 仍會存在著強烈地地方本位主義




    就像早期的、或者 家族政治裡的桃園縣一樣

    一直到現在 桃園人都還是有著「中壢」和「桃園」的區格

    這南北派的區格一部份是延續閩客情結 一部份是因為中壢、桃園
    市區之間不相連

    一直到現在 內壢、平鎮、八德市的發展 才讓 中、桃 之間的差異不這麼明顯

    而一個重要原因是 -- 其實中壢和桃園相隔並不遠




    相較於 桃園本身居民散佈較廣、 連結北、竹 的比例較高

    雲嘉南 或 南高屏 的合併後

    向心集中向南市 的 台南縣人 並不容易被拉到他地

    仍然維持著「只生活在南縣市」的比例會很高

    合併 也許來而帶來壓迫和衝突




    文章中有一句話很重要 : 「腹地不夠」

    腹地不夠 意味著 居民、服務業、量販店 的外移 也意味著 不要說沒地方花

    至少 都市政府的收入是有能力拉上週邊縣市的生活水平的

    「新北市(都) 政府會發現 建設淡水、基隆 會遠比建設信義區

    還要省錢而划算(符合比例原則)」


    反之 不是導因於城市擴張 的縣市 如果兩個本身都不夠錢

    那只會在合併後 不斷被 未融合的兩地居民質疑錢花到另一邊 而已



    桃園市 和 中壢市 中間真的隔很近(坐公車只要半小時 - 桃市公車都開不快)

    所以只要發展一個內壢市 、搬一個新縣府、加上幾間高中職、量販店
    就連起來了

    若是兩個縣的合併 恐怕沒這麼容易...

    縣市合併後 尤其是人口集中程度極高的嘉義和台南兩地
    對立的情形會慢慢浮現






    話說回到 麥克波特 提的「區域合作」

    他的意思 其實較接近於 北、桃合作發展林口 或強化鶯歌-桃市後站 區間發展
    這樣

    也就是 不是合併 而是 我們有塊地方 分開來看很小 併起來看不小
    而且各連市區

    所以應該合作發展


    因為 美國領土很大 聯邦政府比較沒在管這種都市計劃的事 而是州在管的

    州要是忽略或對立了 那這種邊界地就會被遺棄

    在台灣 其實這應該由中央政府觀注才是 但也可以由地方政府建立共識後

    向上提報建設案





    文中提到 高雄市腹地不夠 是不是這樣 我不了解

    一如我不知道台中縣人是不是會到台中港一樣

    合併不是一定就好

    可以這麼想 政府合併了 人民還是散居的

    那麼 到時候誰來照顧你這個地方的建設呢?



    在「台北的末來」的回文裡 我提到 基於比例原則
    台北縣在合併後是會得到資金利益的

    (北縣民分到的建設金費只會多不會少)

    而台北市民則得到完整的生活圈品質

    基於避免各縣市為了本位主義 試圖追近 不斷飆高的台北市的生活品質

    是有必要給北市府一個「花錢的地方」
    以免各縣市為了拉平建設差距揹債修門面



    反之 除了台北 或 三個直轄市外 我是較不支持 台灣縣市全合併進區域政府裡的





    至於 馬英九提到的三都十五縣 在原理上 是符合「生活圈合併」的

    但是否有必要 我覺得要考量一下

    因為本來經費有限、有都市發展使命、不缺郊區 的省轄市

    在接受縣的轄地和經費後

    很有可能會把資源集中在發展都市上 --
    他們本來就拼命地想在建設觀感上追上北高

    本來沒錢蓋的捷運現在有錢了、順便自來水汰換率也提高一下、順便來個市區寬頻上網

    這樣反而會讓城鄉差距拉大



    總之 不是由都市發展的「需求推動」的行政區合併

    我覺得都要三思而後行...

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  7. 我最近才去日本兩個月研究平成大合併,訪問了很多人,發現這件事不如我們在台灣讀的資料看起來這麼美好。

    大體來說,日本的市町村合併的確不是中央強行規劃的,這是事實。但在所謂「鼓勵」或「誘使」地方自動合併的外表下,日本中央到地方的官員都承認,這裡面有很大的強迫性。

    這強迫性主要在於利用地方財政的困境,迫使地方接受合併。選擇合併的因此得到財政的支持,但無論選擇或不選擇合併,都在小泉內閣削減地方交付稅時受到重傷。簡單來說,儘管仍然是自己選擇的合併,但是地方被迫的成分仍然很大。很多人告訴我,如果財政沒問題根本不會想合併。

    還有所謂「居民」的選擇,我在訪問時所聽到的,其實是地方議會再做決定,公民投票就算通過,議會也可以否決,也真的發生這樣的例子。有的地方議會根本否決了居民公投的請求,因為怕公投的結果跟議會想要的不一樣。所以,決策權並沒有完全落在公民身上。

    不過基本上我同意,如果要合併,可能由下而上會比較恰當。畢竟地方自治得來不易,而且在這過程中會有很多民主素養的鍛鍊。

    訪問報告目前還在撰寫過程中,這個部分即將會完成。如果有興趣的人,近期可以到我的部落格上參考。做了二十多場的訪問,我相當願意分享我得到的第一手訊息。

    版主回覆:(02/20/2008 10:43:24 AM)


    謝謝您。您的文章非常有參考價值,我已將其加到延伸閱讀中。

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  8. 平成大合並確實沒那麼美好
    反正政策總是同時有正面有負面
    只能說正面大於負面就算能用的政策了吧
    就算只是51>49....

    我知道最明顯的例子是大宮
    還有人弄出這種東西(w
    http://www.geocities.co.jp/HeartLand-Gaien/3440/
    2001年5月1日大宮市浦和市与野市三合一成さいたま市
    因為故意要人口破百萬升政令指定都市
    大宮是原本琦玉最大的交通中心兼商業中心(大宮車站是琦玉最大車站 甚至是東北新幹線的起點)
    浦和是原琦玉縣廳所在地
    合併了之後自然縣廳還是在原來的浦合市
    大宮跟浦合人口面積都差不多 算對等合併
    雖然因為大宮是商業中心稅收比較高

    問題來了 被裁掉市役所的大宮市
    市役所前的商店街馬上死很大
    加商合併之後的資源會集中於原來的浦合那邊
    (雖然計畫上有要開發三市中間的琦玉新都心)
    可是本來比較繁榮的大宮馬上就會有感覺
    結果對原浦合的人來說合併當然好
    對原大宮的人而言合併就弊多於利了

    所以合併真的不是說說就可以的
    隨便提台南縣市合併為例
    合併之後的政府所在地想當然會是原台南市
    則被裁掉縣政府縣議會 人口又只有六萬的新營到底會被邊緣化到什麼程度...

    台北縣民的有感而發
    資源集中在治所是理所當然的事
    再怎麼說要整理也是整理門面嘛
    看看新板特區的光鮮亮麗
    在看看三重天台二十年沒變了
    不會有人記得北縣最早升縣轄市的是三重而不是板橋啊

    不過這樣說又沒意義了吧
    這又會回到為啥要重新分劃的基本問題

    總之如果是站在要解除公務員過多的問題上
    重新分劃的對的
    但同時也一定會失去原本一些地方都市的
    一個縣政府幾千名公務員的轉移絕對足以影響一個地方的繁榮

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  9. TO三樓

    雲嘉南合併早已不合時宜,雲林生活圈偏台中,嘉義則有獨立生活圈,至於台南生活圈較接近高雄,和高雄也比和嘉義比較密切,還不如台南高雄屏東合併

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  10. 平成大合併當時,有些自治體沒有進行住民投票,甚至有些自治體的首長或者議會直接無視住民投票,結果出現↓

    大宮市亡命市役所
    http://www.geocities.co.jp/HeartLand-Gaien/3440/

    碓氷郡松井田町の復活を考えるホームページ
    http://www.bea.hi-ho.ne.jp/ef62/
    新しい松井田町を考える会
    http://new_matsuida.at.infoseek.co.jp/toppage.htm

    浪岡町の住民投票を求める会
    http://www.geocities.jp/gappeifrombuntyou/


    也有反對合併的自治體↓

    市町村合併をしない矢祭町宣言
    http://www.town.yamatsuri.fukushima.jp/cgi-bin/odb-get.exe?wit_template=AM020004

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